4.1. Conceitos iniciais

Segundo José dos Santos Carvalho Filho, a “noção de fato administrativo não guarda relação com a de fato jurídico, encontradiça no direito privado. Fato jurídico significa o fato capaz de produzir efeitos na ordem jurídica, de modo que dele se originem e se extingam direitos (ex facto oritur ius)”[1]. Assim, fato jurídico pode ser caracterizado como um evento natural ou um comportamento voluntário que cause repercussão jurídica, um exemplo de fato jurídico bastante utilizado é a queda de uma árvore sobre uma fiação elétrica. 

Por sua vez, ainda nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho, no fato administrativo “não leva em consideração a produção de efeitos jurídicos, mas, ao revés, tem o sentido de atividade material no exercício da função administrativa, que visa a efeitos de ordem prática para a Administração. Exemplos de fatos administrativos são a apreensão de mercadorias, a dispersão de manifestantes, a desapropriação de bens privados, a requisição de serviços ou bens privados etc.”[2]. 

O autor ainda prossegue, resumindo que é possível classificar os fatos administrativos como voluntários e naturais. Quanto ao primeiro, os fatos administrativos voluntários, temos o surgimento de fato que se origina a partir da vontade humana, sendo divididos em, “(1ª) por atos administrativos, que formalizam a providência desejada pelo administrador através da manifestação da vontade; (2ª) por condutas administrativas, que refletem os comportamentos e as ações administrativas, sejam ou não precedidas de ato administrativo formal.”[3]. Por sua vez, os fatos administrativos naturais são aqueles que ocorrem independentemente da vontade humana, tem origem em um fenômeno da natureza, mas acaba por refletir no âmbito da Administração, um exemplo clássico doutrinário é a morte do servidor, que é um evento que se dá independentemente da vontade, mas reflete no âmbito da Administração.

 

4.1.2. Atos da administração

De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, “a expressão atos da Administração traduz sentido amplo e indica todo e qualquer ato que se origine dos inúmeros órgãos que compõem o sistema administrativo em qualquer dos Poderes. O emprego da expressão não leva em conta a natureza deste ou daquele ato”.[4]

Desse modo, Atos da administração, por seu turno, é uma categoria mais abrangente que engloba quaisquer espécies de ato jurídico praticado pela Administração. São exemplos apontados pela doutrina: os atos materiais (por exemplo, a execução de tarefas); os atos regidos pelo direito privado (por exemplo, contrato de locação); contratos administrativos (por exemplo, na concessão de serviço público); atos legislativos e jurisdicionais etc.

 

4.1.3. Ato administrativo

Não há no ordenamento jurídico um conceito legal de ato administrativo, dessa forma, é necessário que nos utilizemos da orientação doutrinária. 

Conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é “a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”[5]

Helí Lopes Meirelles, por sua vez, conceitua atos administrativos como “toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.”[6]

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, ato administrativo é a “declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por 6rgão jurisdicional”[7]

Dessa forma, o ato administrativo pode ser entendido como uma espécie de ato jurídico, regido pelo direito público, que se forma a partir da manifestação da vontade da Administração, cuja premissa é a defesa do interesse da coletividade – do interesse público, seja de forma direta seja de forma indireta. Os atos administrativos são praticados de forma típica pelo Poder Executivo e de forma atípica pelos demais.

Celso Antônio Bandeira de Mello, ainda, ao trazer o conceito de ato administrativo indica que esse possui dois sentidos: o sentido amplo e o sentido estrito, a ver:

Sentido amplo: o ato administrativo no sentido amplo constitui uma “declaração do Estado, ou de quem lhe faça as vezes, no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providencias jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgãos jurisdicionais”[8]. Com base nesse sentido, estão incluídos os contratos (bilaterais) e os decretos administrativos (abstratos).

Sentido estrito – o ato administrativo no sentido estrito constitui uma “declaração unilateral do Estado, no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante comandos concretos complementares da lei (ou, excepcionalmente, da própria Constituição, aí de modo plenamente vinculado) expedidos a título de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”[9].

Para concluir esta parte introdutória, a seguir, vamos analisar: os atos vinculados e discricionários; mérito administrativo; e o “silêncio administrativo”.

 

4.1.4. Atos vinculados e discricionários

Nos atos vinculados NÃO há liberdade de atuação para o agente público, pois os requisitos para a sua prática estão todos previstos na norma. Por exemplo, se determinada pessoa jurídica cumpre com os requisitos legais exigidos para se qualificar como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), tal qualificação é um direito exigível, sendo, portanto, um ato vinculado do Poder Público, não havendo margem para não concessão da qualificação. Assim, nos atos vinculados não há o juízo de conveniência e oportunidade (o mérito administrativo), por essa razão não há o de se falar em revogação de ato vinculado, entretanto, esse ato poderá ser anulado.

Por sua vez, nos atos discricionários há certa margem de liberdade de atuação para o agente público. Por exemplo autorização para realização de festividade que visa ocupar uma determinada rua, neste caso a Administração Pública, discricionariamente, pode ou não conceder tal autorização.  Nos atos discricionários há a presença do mérito administrativo, logo, os atos discricionários podem ser revogados.

 

4.1.5. Mérito administrativo

Importante mencionar que o mérito administrativo está relacionado aos atos administrativos discricionários (onde há certa liberdade de atuação para o agente público). Trata-se da prática do ato de acordo com sua oportunidade e conveniência. Atos administrativos vinculados (onde não há liberdade de atuação para o agente) não são incluídos neste conceito.

O Poder Judiciário não controla o mérito administrativo, não produz juízo em relação à conveniência e oportunidade dos atos administrativos. Porém, caso o ato discricionário atente contra a legalidade, por exemplo, o Poder Judiciário promoverá seu controle.

 

4.1.6. Silêncio administrativo

Via de regra, o silêncio administrativo NÃO desencadeia consequências para o Direito. Contudo, pode o ordenamento prever alguma consequência jurídica que se originarão do silêncio administrativo, ou seja, a lei pode atribuir algum significado decorrente do silêncio (omissão). Nesse caso, conforme Helí Lopes Meirelles preleciona, “a omissão da Administração pode representar aprovação ou rejeição da pretensão do administrado, tudo dependendo do que dispuser a norma competente”[10].

Por exemplo, caso a norma estabeleça prazo para manifestação e ele se esgotar, o silêncio do Poder Público poderá configurar abuso de poder, que pode ser atacado via mandado de segurança ou de injunção, medida cautelar, habeas data, pois essa omissão está gerando prejuízo ao particular.

Resumindo, o silêncio administrativo não significa ocorrência do ato administrativo ante a ausência de manifestação formal de vontade, quando não houver lei dispondo acerca das consequências jurídicas da omissão da administração.