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1. 1. Princípios gerais do direito financeiro

1. Princípios gerais do direito financeiro

 

 

1.1. Princípio da universalidade ou globalização

O princípio da universalidade prevê que todas as despesas e receitas do Poder Público estarão previstas na LOA, isto é, o orçamento dos três Poderes, incluindo seus fundos, órgãos, entidades conterá todas as receitas e todas as despesas. Na Constituição Federal, o princípio da universalidade encontra previsão no art. 165, § 5º:

Na Lei n. 4.320/1964, o princípio da universalidade está expressamente previsto:

Os arts. 3º e 4º da Lei n. 4.320/1964, trazem também a imposição de que todas as receitas e despesas estejam previstas na LOA, para facilitar montamos um quadrinho:

Atenção: segundo o princípio da universalidade, todas as despesas e receitas do Poder Público devem estar contidas na LOA.

 

 

1.2. Princípio da exclusividade

O princípio da exclusividade surge da necessidade de se impedir que sejam incluídas matérias não correlatas ao orçamento as leis orçamentárias, popularmente conhecidos como “jabutis” ou “caudas orçamentárias”. Como estudaremos a seguir, a tramitação das leis orçamentárias é mais célere que as demais leis, por isso, a imposição de tal vedação. Na Carta Maior o princípio da exclusividade foi celebrado pelo art. 165, § 8º, que contém a seguinte redação:

Notemos que a própria Constituição Federal estabelece duas exceções ao princípio da exclusividade, ou seja, duas matérias não correlatas ao orçamento, mas que podem estar presentes na LOA: (i) autorização para abertura de créditos suplementares; (ii) e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita.

 

 

1.3. Princípio da unidade

De acordo com o princípio da unidade, cada ente da Federação deve ter um único orçamento para cada exercício, sendo vetado que existam orçamentos paralelos. O art. 2º, da Lei n. 4.320/1964 expressamente prevê aquele princípio:

Tathiane Piscitelli destaca que o princípio da unidade, suscitado no dispositivo transcrito acima, relaciona-se com a “necessidade de haver um único orçamento para cada ente da Federação, observada a periodicidade anual. O objetivo estaria na possibilidade de verificar todas as receitas e todas as despesas a um só tempo e, ainda, identificar a existência ou não de equilíbrio orçamentário”[1].

É importante que seja destacado que não se pretende vedar a existência de mais de um documento orçamentário, mas sim que haja mais de um orçamento para cada ente federado e esses se colidam entre si. José Afonso da Silva nos elucida argumentando que: “o princípio da unidade orçamentária, na concepção do orçamento-programa, não se preocupa com a unidade documental; ao contrário, desdenhando-a, postula que tais documentos orçamentários se subordinem a uma unidade de orientação política, numa hierarquização unitária dos objetivos a serem atingidos e na uniformidade de estrutura do sistema integrado”[2]

Portanto, não há o impedimento da existência de mais de um documento orçamentário, mas que todos esses documentos tenham uma unidade entre si, que sejam, portanto, harmonizados.

 

 

1.4. Princípio da anualidade

O princípio da anualidade, também conhecido como princípio da periodicidade, refere-se à necessidade de a LOA ter vigência certa e limitada a um exercício financeiro. No art. 2º, da Lei n. 4.320/1964, além dos demais princípio já abordados, temos expressamente previsto o princípio da anualidade:

O art. 34, da Lei n. 4.320/1964, estabelece que o “exercício financeiro coincidirá com o ano civil”, logo, o exercício financeiro se inicia dia 1º de janeiro e finda no dia 31 de dezembro do mesmo ano. 

Devemos notar que o princípio da anualidade é aplicável à LDO e à LOA, pois o PPA é a única lei orçamentária que não é anual, isso porque, essa lei trata de forma geral os objetivos e metas do Governo nos próximos 4 anos, já, a LDO e a lei que dispõem da execução orçamentária do exercício vindouro, que estará conscrito no ano civil.

 

 

1.5. Princípio da programação

Segundo José Afonso da Silva, “o orçamento moderno deve ter conteúdo e forma de programação, que implica, em primeiro lugar, a formulação de objetivos e o estudo das alternativas da ação futura para alcançar os fins da atividade governamental”[1]. Dessa forma, conforme o princípio da programação elucida, o orçamento deve conter, além da previsão de receita e fixação de despesas, objetivos e metas estruturados em programas, na forma de plano e ações governamentais. Na Constituição Federal temos as seguintes citações correlatas ao princípio da programação:

 

 

1.6. Princípio do equilíbrio orçamentário

De acordo com o princípio do equilíbrio orçamentário, as despesas fixadas não poderão ser superiores às receitas previstas, gerando o déficit público. Assim como, o princípio veda o contrário, que as despesas fixadas sejam inferiores às receitas previstas, ocorrendo um superavit público. Como se denota da própria denominação daquele princípio, há de se ter um equilíbrio orçamentário, assim, a despesas devem ser fixadas no limite da previsão da arrecadação.

Importante, o princípio do equilíbrio orçamentário não encontra previsão expressa na Constituição Federal, mas sim na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (LC n. 101/2000). Na forma do art. 4º, inciso I, alínea “a”, da LRF: 

No ano de 2016 o Congresso Federal aprovou a Emenda Constitucional n. 95, a denominada Emenda Constitucional do Teto dos Gastos Públicos, que alterou o regime fiscal, dentre outras disposições, a EC n. 95/2016 limitou as despesas públicas do ano aos mesmos valores do ano anterior corrigidos pela inflação.

Em uma análise do princípio do equilíbrio orçamentário, José Afonso da Silva pondera que, “a doutrina moderna concebeu outros princípios, com fundamento na análise dos ciclos econômicos, firmando a premissa básica de que não é a economia que deve equilibrar o orçamento, mas o orçamento é que deve equilibrar a economia, levando em conta que a tributação e os gastos públicos constituem mecanismo básico da política compensatória, que, às vezes, requer uma política de déficits fiscais, outras vezes a sua contenção.[1]”

Todavia, para a prova fia a seguinte informação: segundo o princípio do equilibro orçamentário, as despesas fixadas não podem ser superiores às receitas previstas.

 

 

1.7. Princípio da não afetação das receitas (princípio da não vinculação)

O princípio da não afetação da receita está expressamente previsto no texto constitucional:

Dessa forma, em regra é vedada a vinculação das receitas de impostos a despesas determinadas, salvo aquelas vinculações constitucionalmente previstas. Além das exceções elencadas pelo art. 167, inciso IV e § 4º, da CF, temos outras situações que excepcionam a regra, transcrevemos abaixo os art. 204, parágrafo único e o art. 216, § 6º:

Portanto, de forma didática, temos as seguintes exceções ao princípio da não afetação da receita:

 

 

1.8. Princípio da especificação (ou especialização ou discriminação)

O princípio da especificação (ou especialização ou discriminação) assevera que as receitas e as despesas devem estar discriminadas na lei orçamentária de forma pormenorizada, demostrando a origem dos recursos e sua aplicação. Esse princípio tem a finalidade de se tornar mais fácil o controle social, pois estando as receitas e despesas especificadas (ou discriminadas) facilita para que a sociedade realize o controle de gastos públicos. O artigo 5º da Lei n. 4.320/1964 consagra o princípio da especificação:

A exceção trazida pelo parágrafo único do art. 20 são os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa, tanto um quanto o outro podem ter dotação global, pois se fossem especificadas tais despesas perderiam sua finalidade.

A LRF reforça o princípio, na forma do § º, do art. 5º, da referida Lei, “é vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada”. Entretanto, a própria lei indica uma despesa que excepcionará à regra: a reserva de contingencia, que por sua própria natureza não poderá ser especificada, pois tem a finalidade de cobrir despesas inesperadas ou eventuais – como a de calamidades públicas. Ressalte-se que a reserva da contingência será prevista na LDO e não da LOA.

 

 

1.9. Princípio da unidade de caixa (ou unidade de tesouraria)

O princípio da unidade de caixa (ou unidade de tesouraria) determina que todas as receitas de um ente devem ser arrecadadas em uma conta única do tesouro, sendo vedada qualquer fragmentação de caixas especiais. Este princípio está expressamente previsto, vejamos o artigo 56 da Lei nº 4.320/64:

O ditame legal vai ao encontro do que está previsto no art. 164, § 3º, da Carta Maior que prevê que, as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.

Tathiane Piscitelli bem observa que, “o objetivo é assegurar maior transparência e controle ao total das receitas e, assim, mais precisão na aferição do resultado do exercício. A única exceção está na disponibilidade de caixa dos regimes de previdência social geral e próprio dos servidores públicos, que ficarão depositadas “em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira”, conforme determina o artigo 43, § 2º, da LRF”[1].

 

 

1.10. Princípio do Orçamento Bruto

Ao encontro do princípio da transparência, segundo o princípio do orçamento bruto, são vedadas as deduções nas receitas ou nas despesas ou em qualquer espécie de créditos adicionais de forma que se evidencie seu montante liquido, inibindo eventual abatimento da lei orçamentária. O princípio está previsto pelo art. 6º da Lei nº 4.320/64: